加快仲裁促进立法引领仲裁事业新一轮发展
时间:2021-12-27

作者  姜丽丽 中国政法大学仲裁研究院副院长兼秘书长

 

仲裁行业深化改革与国际仲裁中心建设,是当前中国仲裁发展的“一体双翼”,前者是仲裁行业可持续发展必须历练的“内功”,后者则是中国仲裁走向世界,参与全球治理和法律制度竞争的必由之路。在全面依法治国背景下,仲裁促进立法将会成为仲裁“双翼”翱翔凭借的东风,引领仲裁事业的新一轮发展。

 

                                  国际仲裁中心建设亟须法治保障

坚持统筹推进国内法治和涉外法治,是习近平法治思想的重要内容。自2013年开展自贸区试点以来,中央就明确提出了打造国际争端解决中心的战略规划。积极推进国际商事仲裁中心建设,努力将我国建设成为面向全球的国际商事仲裁新目的地,是当前中央确立的仲裁工作发展方向之一。如何在建设国际仲裁中心的同时,树立中国仲裁品牌,打造国际一流机构,已经成为北京、上海、深圳等地进行政策研究的重要内容。

上海市委市政府于2019年2月首先明确发文,提出“加快打造面向全球的亚太仲裁中心”的目标,随后上海市有相关部门出台了一系列支持国际仲裁中心建设的地方政策与部门规章,并吸引数家境外与国际组织仲裁机构入驻。2020年8月,《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案的批复》及《中国(北京)自由贸易试验区总体方案》规定,允许境外知名仲裁及争议解决机构经北京市人民政府司法行政部门登记并报国务院司法行政部门备案,在自贸区内设立业务机构,支持国际商事争端预防与解决组织落地运营。2021年3月,最高人民法院发布《关于人民法院为北京市国家服务业扩大开放综合示范区、中国(北京)自由贸易试验区建设提供司法服务和保障的意见》,支持北京加强国际商事纠纷解决机制建设,打造一流国际争议解决中心。2021年7月,北京市发改委、市司法局联合印发了《北京市关于改革优化法律服务业发展环境若干措施》,明确提出打造国际商事仲裁中心,支持国际知名仲裁机构、争议解决机构、律师事务所等落地。

近两年以上海、北京为代表的国际仲裁中心建设步伐在不断加快,但从国际视角观察,各地自贸区、服贸区、自贸港等建设带有较强的政策性和“试验”性质,在给国际组织和境外机构以稳定的预期和吸引力,让其放心落地发展上,还需进一步努力。仲裁与争议解决是需要高公信力维持的高端法律服务,是需要长期稳定的投入运营才能产生聚合效应的稀缺资源,短期措施和奖励机制并不足以真正吸引优质资源入驻。在试验区、示范区施行的以支持仲裁发展和国际仲裁中心建设为目标的中央政策、地方措施及部门规章,有必要及时转化为地方立法乃至国家立法,以促进国际优质仲裁资源逐步融入国内发展,实现我们建设国际仲裁中心的初衷。

法治是最好的营商环境,与仲裁相关的法律制度建设是法治化营商环境的重要组成部分,在经过初期的政策试行与探索后,通过“促进法”这种鼓励支持性的立法,将相关政策措施固定下来,向国际社会发出明确的友好欢迎信号,也是国际仲裁中心建设的法治保障。

 

                               仲裁行业深化改革需要立法护航

 

根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》,仲裁行业深化改革的核心任务是加快推进仲裁机构市场化、法治化改革。改革发展的核心需求是要加快培养高素质的仲裁人才队伍。中国政法大学仲裁研究院在专项调研中发现,仲裁机构试点改革推行两年多来,各地机构在改革过程中多数面临中央政策不落地、地方措施难到位、中央地方具体规定冲突的种种难题,加之疫情的影响,多数仲裁机构仍处于“观望”状态。

对改革问题的认识,如仲裁收费性质问题还出现了“反复”的现象。虽然2010年发改委、财政部就发文(财综[2010]19号)将中国贸仲、中国海仲的仲裁收费明确从“行政事业性收费”改为“经营服务性”收费,并建议各省根据情况逐步修改。但至今为止,仍有超过70%的仲裁机构收费被列为行政事业性收费,甚至个别地区要求施行经营服务性收费的机构再改为行政事业性收费,严重影响了仲裁事业的发展。行政事业性收费性质意味着仲裁费用属于当地政府“财政收入”,财务管理体制必然要参照行政机关管理,与仲裁的专业服务的性质不符,其管理模式必然无法形成人才培养与激励机制,其他工作机制也无法与仲裁机构的发展需求相配套。这种财务体制所决定的仲裁机构与政府的紧密联系,导致其必然无法独立于行政机关,这不仅与仲裁法规定不符,也与仲裁机构中立性的本质要求相距甚远。

目前,改革取得阶段性成果的仲裁机构,主要是在得到当地党委政府的支持后,通过为改革下发文件予以确认。拥有特区立法权的深圳和珠海,则是通过了以仲裁机构为特定对象的地方人大立法,对改革成果予以确认。特区立法的支持模式对仲裁机构改革具有保障意义,但其内容相对狭隘,主要是围绕机构自身治理结构等方面展开。仲裁机构改革的目标,是满足经济社会发展纠纷解决的需求和国家扩大对外开放的需要,仲裁机构和仲裁行业要实现独立、自治、专业化发展,还有赖于社会各界、政府部门和国家机关对其的支持政策和配套资源。仲裁机构的改革方向、制度环境和支持措施若能够通过地方立法予以确认,就可以让勇于试点改革的仲裁机构对改革成果和发展方向充满信心,让尚在观望和犹豫的仲裁机构看到法治明确的指引,从而有利于形成行业共识,降低改革的难度,提升机构人员改革的积极性和主动性。

 

                                 仲裁促进法可内促改革外促开放

行业促进法是体现国家对特定行业发展支持鼓励态度的专门立法,可以体现对该行业发展的社会支持、政府支持和特定支持等各方面协同统一的支持政策和配套措施。根据立法法规定,仲裁制度属于“法律”层级的全国人大立法权范畴,因此,涉及仲裁制度本身的内容只能通过仲裁法修订进行。仲裁法在我国法律体系中作为非诉讼程序法的核心法律,其内容主要是围绕仲裁制度自身的规范性条款,无法更多涉及政府、社会等各方面对仲裁的支持措施和衔接机制,而这些内容可以由仲裁促进法予以配合补充。

仲裁促进法应当以仲裁法为核心,不能突破仲裁法的基本制度、基本原则,应围绕仲裁改革发展的制度环境问题,根据当地的立法权限进行实施性、落地性规定。尤其是以建设国际仲裁中心为目标的城市,可以借助自贸区、服贸区、自贸港的特殊立法授权,通过地方仲裁促进立法实现保障深化改革和促进中心建设的双重效果。

在内容上,仲裁促进法一方面要促进和保障仲裁行业深化改革与自身完善的良性体制机制,另一方面要促进有利于国际仲裁中心建设的各项措施衔接落地,形成“内促改革完善、外促开放发展”的仲裁配套法律体系。不同地方可以根据当地经科学论证确立的发展目标和需求,在内容上有所侧重。具备地方立法优势条件的直辖市、特区城市和海南自贸港等地,若能够陆续出台仲裁促进地方立法,则可以通过实践检验调整,最终为形成国家统一的仲裁促进立法奠定基础。

总体而言,仲裁促进法是加强涉外仲裁法治建设的关键。中央“十四五”规划和2035年远景目标明确提出要“加强涉外法治体系建设”“加快涉外法治工作战略布局”,即要在涉外法治建设方面长远筹谋、主动推进。在当前仲裁法治领域已经形成全球性法律制度竞争的格局下,若仅是对仲裁法律制度本身进行完善、实现与国际接轨,确实是仲裁法治建设的重要内容,但却不足以具备竞争优势。若要尽快提升我国仲裁的国际竞争力,必须在创新支持措施和配套制度基础上创新法治建设,才能吸引国际优质仲裁人才、机构和资源落地我国,从而发挥国际仲裁中心在高端服务业领域的资源聚集衍生效应。仲裁促进法还具有明确的宣示和推广效应,可以直观体现我国对国际仲裁的友好程度和支持力度,是加强我国仲裁领域涉外法治建设的关键。

 

【来源:法治日报】

 

 

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